財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就發(fā)布關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知答記者問
近日，財政部印發(fā)《財政部關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》(財預(yù)〔2018〕34號，以下簡稱《通知》)，部署各地做好2018年地方政府債務(wù)管理工作。就此，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。
一、問：當(dāng)前我國政府債務(wù)風(fēng)險情況如何？
答：《中華人民共和國預(yù)算法》(2014年修訂)和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)實(shí)施以來，地方各級政府加快建立健全規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財政金融風(fēng)險，取得明顯成效。
截至2017年末，我國地方政府債務(wù)16.47萬億元，債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財力)為76.5%，低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn);加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)13.48萬億元，我國政府債務(wù)29.95萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的我國2017年GDP初步核算數(shù)82.71萬億元計算，我國政府債務(wù)負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP)為36.2%，比上年下降0.5個百分點(diǎn)，低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平，風(fēng)險總體可控。
二、問：《通知》出臺背景是什么？
答：黨的十九大報告提出，從現(xiàn)在到二〇二〇年是全面建成小康社會決勝期，要緊扣我國社會主要矛盾變化，突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)扶貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為，積極穩(wěn)妥化解累積的債務(wù)風(fēng)險，各地要落實(shí)屬地責(zé)任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。
為全面貫徹黨的十九大精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部印發(fā)《通知》，要求地方財政部門堅持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，嚴(yán)格落實(shí)屬地管理責(zé)任，將防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險作為當(dāng)前財政管理工作的重中之重，依法健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，既要開好“前門”，穩(wěn)步推進(jìn)政府債券管理改革，強(qiáng)化政府債券資金績效管理，提高政府債券資金使用效益，發(fā)揮政府規(guī)范舉債的積極作用，支持補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板，又要嚴(yán)堵“后門”，守住國家法律“紅線”，堅守財政承受能力底線，加大財政約束力度，硬化預(yù)算約束，堅決制止和查處各類違法違規(guī)或變相舉債行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展。
三、問：《通知》主要內(nèi)容是什么？
答：《通知》全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神、國務(wù)院政府工作報告要求，立足財政部門職能，堅持以防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險為主線，在依法規(guī)范地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理、及時完成存量地方政府債務(wù)置換工作、著力強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測和防范、進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府債券管理等方面提出具體要求，切實(shí)將思想和行動統(tǒng)一到黨的十九大精神上來，統(tǒng)一到黨中央對2018年經(jīng)濟(jì)工作的部署上來。
(一)依法規(guī)范地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理。要求各地合理確定分地區(qū)地方政府債務(wù)限額，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)地方政府債務(wù)限額與其償債能力相匹配;加快地方政府債務(wù)限額下達(dá)進(jìn)度，盡早發(fā)揮債券效益;用好地方政府債務(wù)限額，保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求;落實(shí)全面實(shí)施績效管理要求，建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績效管理機(jī)制，提高資金使用績效;推進(jìn)地方政府債務(wù)領(lǐng)域信息公開，以公開促進(jìn)規(guī)范管理。
(二)及時完成存量地方政府債務(wù)置換工作。要求各地加快存量政府債務(wù)置換進(jìn)度，確保在國務(wù)院明確的期限內(nèi)完成置換工作;強(qiáng)化置換債券資金管理，確保嚴(yán)格按規(guī)定用途使用債券資金。
(三)著力加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測和防范。要求各地健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制，督促高風(fēng)險地區(qū)采取有效措施逐步化解風(fēng)險;發(fā)揮地方政府財政重整計劃作用，督促相關(guān)高風(fēng)險地區(qū)恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。
(四)進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府債券管理。要求各地將地方政府債券發(fā)行、資金使用與公益性建設(shè)項目對應(yīng)，實(shí)現(xiàn)債券資金使用與項目管理、償債責(zé)任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配;穩(wěn)步推進(jìn)地方政府專項債券管理改革，繼續(xù)推進(jìn)發(fā)行土地儲備和政府收費(fèi)公路專項債券，擴(kuò)大項目收益和與融資自求平衡的地方政府專項債券試點(diǎn)范圍;完善地方政府債券本金償還機(jī)制;大力發(fā)展地方政府債券市場，推動地方政府債券投資主體多元化，完善地方政府債券市場化定價機(jī)制。
四、問：2018年是地方政府債務(wù)置換的收官之年，目前進(jìn)展如何？下一步在這方面有哪些舉措？
答：發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務(wù)，是規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范化解存量政府債務(wù)風(fēng)險的重要舉措。2015年8月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額時明確，“對債務(wù)余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”。截至2017年底，累計置換存量政府債務(wù)10.9萬億元，地方政府債券余額14.74萬億元，占地方政府債務(wù)余額近90%，累計為地方政府節(jié)約利息支出約1.2萬億元，緩解了存量政府債務(wù)集中到期償還風(fēng)險，避免了地方政府資金鏈斷裂，降低了金融系統(tǒng)呆壞賬損失，支持了金融機(jī)構(gòu)化解系統(tǒng)性風(fēng)險。
加快存量政府債務(wù)置換，是堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容之一。2018年，財政部將繼續(xù)指導(dǎo)各地做好存量政府債務(wù)置換相關(guān)工作，《通知》要求：
(一)加快存量地方政府債務(wù)置換進(jìn)度。依據(jù)預(yù)算法、擔(dān)保法、合同法等有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》(國辦函〔2016〕88號)，要求各地盡早啟動置換債券發(fā)行，確保在國務(wù)院明確的期限內(nèi)完成全部非政府債券形式存量政府債務(wù)置換工作。債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回;地方政府作為出資人的，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。
涉及按規(guī)定核減(銷)存量政府債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)有可驗(yàn)證的合法書面憑據(jù)。涉及工程款結(jié)算延期的，可以根據(jù)工程完成進(jìn)度協(xié)商置換一部分對應(yīng)的存量政府債務(wù)，后續(xù)工程建設(shè)通過財政預(yù)算資金或地方政府新增債券資金等統(tǒng)籌支持。
(二)強(qiáng)化置換債券資金管理。準(zhǔn)確把握并牢牢堅守防范存量政府債務(wù)風(fēng)險的政策初衷，督促各地規(guī)范使用置換債券資金，將置換債券資金嚴(yán)格用于償還清理甄別認(rèn)定的截至2014年末存量政府債務(wù)，嚴(yán)禁用于其他用途，防止“老債未化、新債又生”反而加劇風(fēng)險。
五、問：2018年如何加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測和防范？
答：安而不忘危，治而不忘亂。地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但個別地區(qū)風(fēng)險不容忽視，必須全面貫徹黨的十九大精神，將防風(fēng)險擺在突出位置，著力增強(qiáng)風(fēng)險防控意識和能力。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》(國辦函〔2016〕88號)已經(jīng)對建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和預(yù)防機(jī)制提出了明確要求，并對債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置作出了系統(tǒng)性安排。為進(jìn)一步督促地方健全機(jī)制，完善措施，落實(shí)屬地管理責(zé)任，《通知》明確：
一是健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行國辦函〔2016〕88號文件規(guī)定，要求各地健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險評估和預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，動態(tài)監(jiān)測高風(fēng)險地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況并向本地區(qū)政府性債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組報告，提請建立風(fēng)險評估和預(yù)警結(jié)果對高風(fēng)險地區(qū)的約束機(jī)制，督促高風(fēng)險地區(qū)采取有效措施逐步化解風(fēng)險，研究制定對高風(fēng)險地區(qū)政府投融資行為的約束性措施。
二是發(fā)揮地方政府財政重整計劃作用。堅持市場化、法治化方向，要求各地應(yīng)當(dāng)按照國辦函〔2016〕88號文件規(guī)定，發(fā)揮地方政府財政重整計劃作用，督促相關(guān)高風(fēng)險地區(qū)通過實(shí)施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。
六、問：2018年在推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開方面有哪些要求？
答：推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開，是深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院精神，回應(yīng)社會關(guān)切、加強(qiáng)社會監(jiān)督、發(fā)揮市場約束機(jī)制、保障債權(quán)人合法權(quán)益、助力深化改革的重要舉措。為進(jìn)一步推進(jìn)地方政府債務(wù)領(lǐng)域信息公開，《通知》要求：
(一)及時公開地方政府債務(wù)概況。包括本地區(qū)地方政府債務(wù)限額、余額、期限、用途等信息。
(二)完善地方政府債券信息披露機(jī)制。區(qū)分地方政府債券的不同類型特點(diǎn)，有針對性地提出信息披露要求。一是一般債券。一般債券主要以一般公共預(yù)算收入償還。相應(yīng)地，發(fā)行一般債券應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)披露本地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收支、債務(wù)風(fēng)險等財政經(jīng)濟(jì)信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息。二是專項債券。專項債券以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。相應(yīng)地，發(fā)行專項債券應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)披露本地區(qū)及使用債務(wù)資金相關(guān)地區(qū)的政府性基金預(yù)算收入、專項債務(wù)風(fēng)險等財政經(jīng)濟(jì)信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息。三是項目收益專項債券。項目收益專項債券是實(shí)現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的專項債券品種。相應(yīng)地，在專項債券信息披露的基礎(chǔ)上，發(fā)行項目收益專項債券還應(yīng)當(dāng)披露債券投向的公益性項目概況、投資規(guī)模及分年投資計劃、建設(shè)資金來源、項目融資平衡方案、潛在風(fēng)險評估等信息，以及由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的財務(wù)審計報告、信用評級報告、法律意見書等。
七、問：2018年在地方政府債券管理改革方面有哪些舉措？
答：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持全面深化改革。預(yù)算法(2014年修訂)和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)實(shí)施以來，財政部堅持市場化改革方向，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，著力完善地方政府債券管理制度，大力發(fā)展地方政府債券市場，逐步提高地方政府債券市場化水平，取得了積極成效。截至2017年底，地方政府債券余額14.74萬億元，占地方政府債務(wù)余額近90%，發(fā)行場所由銀行間市場擴(kuò)展至交易所市場，投資主體由商業(yè)銀行拓展至個人投資者和非銀行機(jī)構(gòu)投資者，發(fā)行定價市場化水平不斷提高。
2018年，財政部將繼續(xù)推進(jìn)地方政府債券管理改革，《通知》明確：
(一)加快實(shí)現(xiàn)地方政府債券管理與項目嚴(yán)格對應(yīng)。堅持以健全市場約束機(jī)制為導(dǎo)向，依法規(guī)范地方政府債券管理。要求地方政府嚴(yán)格遵循舉債只能用于公益性資本支出的法律規(guī)定，發(fā)行地方政府債券一律與公益性建設(shè)項目對應(yīng)，披露一般債券和專項債券發(fā)行信息時均要將債券資金安排明確到具體項目;使用債券資金也要嚴(yán)格按照披露的項目信息執(zhí)行，確需調(diào)整支出用途的，必須按照規(guī)定程序辦理，保護(hù)投資者合法權(quán)益。
(二)穩(wěn)步推進(jìn)地方政府專項債券管理改革。全面貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議、政府工作報告有關(guān)要求，推進(jìn)專項債券管理改革。一是完善專項債券管理。在嚴(yán)格將專項債券發(fā)行與項目一一對應(yīng)的基礎(chǔ)上，加快實(shí)現(xiàn)債券資金使用與項目管理、償債責(zé)任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。二是擴(kuò)大項目收益專項債券試點(diǎn)范圍。在優(yōu)先支持在建項目平穩(wěn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，按照政府工作報告關(guān)于“合理擴(kuò)大專項債券使用范圍”的明確要求，鼓勵地方按照《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預(yù)〔2017〕89號)要求，緊緊圍繞中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定的重點(diǎn)工作，創(chuàng)新和豐富債券品種，優(yōu)先在重大區(qū)域發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域選擇符合條件的項目，積極探索試點(diǎn)發(fā)行項目收益專項債券。
(三)完善地方政府債券本金償還機(jī)制。指導(dǎo)各地將防范地方政府債務(wù)風(fēng)險和促進(jìn)政府債券資金集約使用有機(jī)結(jié)合，既要根據(jù)公益性項目建設(shè)進(jìn)展合理確定發(fā)債規(guī)模和期限，又要結(jié)合實(shí)際情況靈活創(chuàng)新地方政府債券本金償還機(jī)制。在嚴(yán)格按照市場化原則保障債權(quán)人合法權(quán)益的前提下，地方政府發(fā)行政府債券時可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，防范償債資金閑置或挪用風(fēng)險。
(四)大力發(fā)展地方政府債券市場。堅持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，全面提升地方政府債券市場化水平。一是要求各地穩(wěn)妥利用銀行間市場、證券交易所市場發(fā)行地方政府債券，積極探索在商業(yè)銀行柜臺銷售地方政府債券，推動地方政府債券投資主體多元化。二是要求各地完善地方政府債券市場化定價機(jī)制，自覺增強(qiáng)市場化意識，嚴(yán)禁采取非市場化手段干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價，充分發(fā)揮市場在地方政府債券發(fā)行中的決定性作用。三是鼓勵各地通過政府購買服務(wù)等方式，引入第三方機(jī)構(gòu)參與地方政府債券發(fā)行準(zhǔn)備工作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高地方政府債券管理專業(yè)化程度。
