建設用地規(guī)模管控并未“松綁”
● 通過下放用地審批權，中央政府可以從具體用地審查等微觀事務中解脫出來，將更多精力放在宏觀政策的制定和事中事后監(jiān)管上，同時賦予省級人民政府更大的用地自主權，提升用地保障能力
● 下放用地審批權，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時間，并沒有降低用地審批的標準，絕不意味著城市可以“攤大餅”擴張了
● 用地審批權下放后，堅持最嚴格的土地管理制度、嚴格土地執(zhí)法的要求沒有松懈。自然資源部將進一步加大執(zhí)法力度，和省級人民政府一起，強化督查問責，加快清理閑置土地，清理整頓大棚房
新土地管理法自今年1月1日起正式實施后，不到3個月，國務院即放出“大招”，決定下放建設用地審批權。國務院的這一決定引發(fā)社會強烈關注。
下放建設用地審批權后，會不會令一些地方誤讀，進而出現(xiàn)城市建設盲目擴張的現(xiàn)象?
對此，自然資源部相關負責人在接受《法制日報》記者采訪時明確表示，下放用地審批權，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時間，并沒有降低用地審批的標準，絕不意味著城市可以“攤大餅”擴張了。
在中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、長江學者特聘教授嚴金明看來，雖然客觀上這次放權力度確實較大，但并不意味著對建設用地規(guī)模“松綁”。
按照國務院近日印發(fā)的《關于授權和委托用地審批權的決定》(以下簡稱《決定》)，建設用地審批權下放后，國務院將建立評價機制，對連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點省份，國務院將收回委托。
賦地方更大自主權
提升用地保障能力
《決定》提出，將國務院可以授權的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。試點將永久基本農(nóng)田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。
在業(yè)內(nèi)專家看來，如此大幅下放用地審批權，以前并不多見。因此，《決定》也被看作是國務院放出的“大招”。
嚴金明說，《決定》實際上主要涉及兩方面的內(nèi)容，一是將國務院可以授權的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準;二是試點將永久基本農(nóng)田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。
用地審批是我國土地管理的一項基本制度。原土地管理法嚴格規(guī)定用地審批權限和程序，自然資源部國土空間用途管制司負責人認為，這在新增建設用地從嚴從緊、嚴格保護耕地等方面發(fā)揮了十分重要的作用，但客觀上用地審批周期較長，與當前經(jīng)濟社會發(fā)展需要有較大沖突。
自然資源部國土空間用途管制司負責人說，自然資源部組建以來，積極推動用地審批制度改革，但因有關法律法規(guī)限制，難以從根本上解決用地審批周期長等問題。
在自然資源部不動產(chǎn)登記中心(法律中心)副主任李煒看來，以往，由于建設用地審批層級較高等原因，審批周期長、審查環(huán)節(jié)多、審批效率低等問題不同程度存在，確實不利于重大項目及時落地。
“通過下放用地審批權，中央政府可以從具體用地審查等微觀事務中解脫出來，將更多精力放在宏觀政策的制定和事中事后監(jiān)管上。”李煒說，下放用地審批權，可以賦予省級人民政府更大的用地自主權，提升用地保障能力。
嚴金明則認為，下放用地審批權可以破解項目用地“落地難”和“落地慢”問題。
建設用地審批放權
屬于增效并非增量
“永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉用審批全部下放國務院授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，同時部分地區(qū)率先獲得了以往只能經(jīng)過國務院審批的‘基本農(nóng)田’用途調(diào)整的權力的試點。”嚴金明說，“客觀上講，這次放權力度確實較大。”
李煒則坦陳，新中國成立以來，特別是改革開放以來，土地管理職權歷經(jīng)了收和放的多次調(diào)整。“所謂‘一統(tǒng)就死、一放就亂’的現(xiàn)象也曾經(jīng)發(fā)生。”
那么，此次用地審批權下放后，會不會再次出現(xiàn)“一放就亂”的問題?
據(jù)自然資源部國土空間用途管制司負責人介紹，這次下放的審批權是有明確限制的，“新土地管理法實施后，國務院依然保留永久基本農(nóng)田轉為建設用地的審批權，以及征收永久基本農(nóng)田、三十五公頃以上耕地、七十公頃以上其他土地的審批權”。
他進一步解釋稱，考慮到全國80%以上耕地為永久基本農(nóng)田，且重大項目多數(shù)需要占用耕地三十五公頃或總用地七十公頃以上，因此很多項目用地實質(zhì)上仍需由國務院審批。
嚴金明認為，《決定》對建設用地審批權下放，是由于地區(qū)發(fā)展較快對土地審批速度要求提升，因而建設用地審批放權重在“布局”調(diào)整，目的是提高“效率”，而非建設用地規(guī)模“增量”。
“下放用地審批權屬于‘增效’并非‘增量’，《決定》并未對建設用地規(guī)模‘松綁’。”嚴金明說。
值得注意的是，《決定》印發(fā)后，也曾出現(xiàn)媒體誤讀的情況。有媒體稱，《決定》“增加了各省及直轄市、省會城市等建設用地規(guī)模”“三大核心城市群、成渝都市圈建設用地指標數(shù)量增加”“土地供應將進入‘大寬松’時代”等。
對此，嚴金明說，這些觀點都是對《決定》內(nèi)容的錯誤解讀，下放用地審批權放絕不是一部分媒體解讀的“為房地產(chǎn)用地松綁”。實際上，未來在各級國土空間規(guī)劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點仍然是挖“存量”，控“增量”，“對于十分珍惜、合理利用土地的原則沒有放松”。
嚴金明認為，賦予省級人民政府更大用地自主權，是壓實省級人民政府責任，本質(zhì)上還是要促進最為科學合理的土地利用，服務重大基礎設施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛(wèi)生應急等最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求。
自然資源部國土空間用途管制司負責人也指出，用地審批權限下放后，實際上壓實了地方政府耕地保護的責任。“過去由國務院審批的項目，一定程度存在著地方組件報批不認真、把關不嚴格的情況?，F(xiàn)在權力給了地方，責任也給了地方，不按規(guī)則審查，將承擔責任和后果。”
“下放用地審批權后，絕不意味著城市可以‘攤大餅’擴張了。城鎮(zhèn)的開發(fā)建設依然必須符合國土空間規(guī)劃的規(guī)模、布局以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控要求、符合土地利用年度計劃的要求。”自然資源部國土空間用途管制司負責人說。
嚴金明認為，下放用地審批權對于國土空間規(guī)劃和空間用途管制的執(zhí)行并沒有放松，其中就包括三條紅線沒有放松、用途管制的要求并沒有放松、規(guī)劃建設用地總量調(diào)控沒有放松。
“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，仍然是我國調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的三條紅線。同時，當前仍然從嚴從緊控制建設用地總量。”嚴金明說。
審批標準并未降低
加強事中事后監(jiān)管
李煒表示，下放用地審批權，并不是“一放了之”、放松監(jiān)管。“關鍵在于正確處理好‘變’與‘不變’的關系。‘變’的是報送主體、批準機關和審批流程;‘不變’的是耕地保護的國策、法定的程序標準、節(jié)約集約的要求。”
“嚴格依據(jù)法律和相關標準審查，確保用地合法合規(guī)的審查標準沒有降低。”李煒指出，無論是授權方式，還是委托方式，都是一種審批事權、審批程序的調(diào)整，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時間，但并沒有降低用地審批的標準。
李煒說，承接審批權的省份與原審批機關一樣，都要以土地管理法等法律法規(guī)和相關用地標準規(guī)范等作為審查依據(jù)，同時必須確保審批的用地項目符合空間規(guī)劃，符合占用條件、落實占補平衡、促進節(jié)約集約等。對于不能正確行使被授權或者被委托的職權的，國務院和自然資源部將會隨時收回授權、收回委托。
李煒還提到，用地審批權下放后，堅持最嚴格的土地管理制度，嚴格土地執(zhí)法的要求沒有松懈。土地管理法等法律法規(guī)規(guī)定了對各類土地違法行為的查處，《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》也對地方政府不履行耕地保護職責的查處作出了明確規(guī)定。
李煒說，自然資源部無疑會進一步加大執(zhí)法力度，和省級人民政府一起，強化督查問責，加快清理閑置土地，清理整頓大棚房。
自然資源部國土空間用途管制司負責人同時提到，為確保“放得下、接得住、管得好”，自然資源部將在監(jiān)管上下功夫，全面加強事中事后監(jiān)管?！稕Q定》實施后，自然資源部將進一步明確用地審批政策、規(guī)則、標準、要求，規(guī)范審批行為，切實提高審批質(zhì)量和效率。同時，將運用航空航天遙感監(jiān)測、三維地形展示、互聯(lián)互通的審批監(jiān)管平臺等自然資源技術集成手段，采取“雙隨機、一公開”等方式，加大對用地審批情況的監(jiān)督檢查力度，特別是加強對占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線的監(jiān)管。此外，還將根據(jù)綜合評估結果，及時提請國務院動態(tài)調(diào)整委托試點省份。
“相信在中央地方合力之下，土地違法行為多發(fā)、頻發(fā)的現(xiàn)象一定能夠得到有效遏制。”李煒說。
