有研究顯示，僅通過專項(xiàng)債，難以覆蓋2019年的棚改資金需求。根據(jù)天風(fēng)證券的測算，2019年棚改專項(xiàng)債有6000億配額，因此還有接近6000億的資金缺口。

2019年，棚改面臨變局。

截至1月23日，多個(gè)省市召開了地方兩會(huì)和住房工作會(huì)議，布置棚改相關(guān)工作。

而在中央層面，1月22日，住建部網(wǎng)站公布，2018年，全國各類棚戶區(qū)改造開工626萬套，順利完成年度580萬套的目標(biāo)任務(wù)，完成投資1.74萬億元。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師收集整理了部分省市2019年的政府工作報(bào)告和近期公布的2019年棚改工作計(jì)劃，發(fā)現(xiàn)盡管全國住房工作會(huì)議提出要繼續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)改造，嚴(yán)格把握棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn)，確保按時(shí)保質(zhì)保量完成全年任務(wù)。但受限于各方面原因，一些省份相比2018年，大幅下調(diào)了2019年的棚改任務(wù)目標(biāo)。

2018年超額完成任務(wù)

2008年，中央啟動(dòng)保障性安居工程以來，棚改一直處在加速階段。

數(shù)據(jù)顯示，2006年至2011年底，全國累計(jì)開工改造各類棚戶房超過1000萬套，到2014年底，這一數(shù)字升到2080萬套，而2015年到2018年則累計(jì)開工2442萬套。照此統(tǒng)計(jì)，全國累計(jì)通過各種方式改造各類棚戶房超過4500萬套。

其中，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師注意到，從2015年以來，全國棚改實(shí)際執(zhí)行套數(shù)一直高于計(jì)劃套數(shù)。

Wind數(shù)據(jù)顯示，2014年至今，全國棚戶區(qū)改造建設(shè)計(jì)劃套數(shù)分別為470萬、580萬、600萬、600萬和580萬套，而全國實(shí)際執(zhí)行套數(shù)則分別是470萬、601萬、606萬、609萬和626萬套。

而根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師的不完全統(tǒng)計(jì)，在已經(jīng)召開地方兩會(huì)并公布政府工作報(bào)告的省市中，除甘肅、青海等少數(shù)省份，2018年棚改實(shí)際完成套數(shù)與目標(biāo)套數(shù)持平或未完成以外，多數(shù)省份均“超額”完成任務(wù)。

其中，北京目標(biāo)2.36萬套，完成3.43萬套，超額45%;浙江計(jì)劃29.2萬套，完成40.6萬套，超額39%，江蘇計(jì)劃21.5萬套，完成25.62萬套，超額19%;江西7.88萬套，完成32.9萬套，超額約18%。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師認(rèn)為，這與棚改推動(dòng)的階段性有關(guān)。2015年以前，棚改以實(shí)物安置為主，2013年，國務(wù)院曾將當(dāng)年棚改目標(biāo)由304萬戶下調(diào)至232萬戶，資金壓力被認(rèn)為是主要原因。此后的2014年，央行開始定向發(fā)放的抵押補(bǔ)充貸款PSL，PSL開始承擔(dān)提供棚改資金的任務(wù)。

在政策性金融的幫助下，工作周期短、容易操作、成本較低且能夠有效去化當(dāng)?shù)貛齑娴呐锔呢泿呕仓梅绞剑饾u成為棚改主流。2015年棚改貨幣化安置比例從2014年的約9.0%躍升至29.9%。而2016年和2017年的國務(wù)院政府工作報(bào)告中，均有“提高貨幣化安置比例”的明確提法。

醞釀數(shù)年后，棚改高峰在2018年來到。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)2018年的棚改工作力度堪稱歷史最大。以浙江省為例，不僅2018年棚改新開工40.6萬套，完成年度目標(biāo)任務(wù)的139%，開工量為2017、2018年兩年任務(wù)總和，還基本建成棚戶區(qū)改造33.3萬套，完成投資1642億元，分別完成年度目標(biāo)任務(wù)的170.9%和234.5%。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師認(rèn)為，這是政策與市場雙重作用所致，且主要依靠三四線城市拉動(dòng)。

政策層面，棚改成為地方政府去庫存，尤其是三四線城市去庫存的重要抓手，二者緊密結(jié)合。2017年末的全國住房工作會(huì)議提出，2018年庫存仍然較多的部分三四線城市和縣城要繼續(xù)做好去庫存工作。根據(jù)去庫存政策，部分三四線城市的首付比例只需20%。同時(shí)，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，定下再改造各類棚戶區(qū)1500萬套的目標(biāo)。

市場層面，在熱點(diǎn)城市受到嚴(yán)密調(diào)控的背景下，在地產(chǎn)板塊輪動(dòng)作用的影響下，資金和需求開始向三四線城市外溢，部分開發(fā)商開始發(fā)力三四線城市的高周轉(zhuǎn)模式，三四線城市比一二線城市稍晚一年進(jìn)入本輪周期高點(diǎn)，地方政府在市場利好的推動(dòng)下，推進(jìn)棚改的意愿加強(qiáng)。部分地方甚至將棚改范圍擴(kuò)大到一般建制鎮(zhèn)，還有的地方把房齡不長、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入棚改范圍。

2019年多地下調(diào)目標(biāo)

2019年，情況發(fā)生了變化。

根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師的不完全統(tǒng)計(jì)，目前已發(fā)布2019年棚改工作目標(biāo)的省份，其2019年棚改目標(biāo)均比2018年有所下降，且下降幅度較大。

其中，山西從12.52萬套下調(diào)至3.26萬套;河南從50萬套下調(diào)至15萬套;四川從25.5萬套下調(diào)至15萬套;北京從2.36萬套下調(diào)至1.15萬套;安徽從28.18萬套下調(diào)至21.45萬套; 西藏從3.5萬套下調(diào)至1.89萬套。

各地普遍下調(diào)棚改目標(biāo)，被認(rèn)為與政策收緊有關(guān)。

2018年上半年，三四線城市房價(jià)上漲較快引發(fā)關(guān)注，部分觀點(diǎn)認(rèn)為，棚改貨幣化政策是推動(dòng)三四線房價(jià)上漲的原因之一。盡管2018年7月，住建部召開會(huì)議否認(rèn)了這一說法，但住建部同時(shí)也提出，要因地制宜地推進(jìn)棚改貨幣化安置。對于商品住房庫存不足、房價(jià)上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對性地及時(shí)調(diào)整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式;商品住房庫存量較大的地方，可以繼續(xù)推進(jìn)棚改貨幣化安置。

而更大的收緊信號(hào)則在年底傳達(dá)。去年12月，在住建部下發(fā)的2019年的棚改計(jì)劃中，明確提出，政府購買棚改服務(wù)模式將被取消。對于新開工的棚改項(xiàng)目，不得以政府購買服務(wù)的名義變相舉債或?qū)嵤┙ㄔO(shè)工程，而是要求以發(fā)行地方政府債券方式(棚改專項(xiàng)債)為主進(jìn)行融資。

防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，被認(rèn)為是叫停政府購買棚改服務(wù)模式的主要原因。中央在《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》等文件中，在棚改領(lǐng)域給政府購買服務(wù)模式留了“口子”之后，有地方將一些工程項(xiàng)目、建設(shè)支出包裝成棚改相關(guān)支出，并通過政府購買服務(wù)模式支付。由于政府購買服務(wù)支出納入地方政府預(yù)算，這實(shí)際上形成了地方財(cái)政為棚改項(xiàng)目兜底的局面，造成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

此外，在2018年底召開的全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上，數(shù)年來首次未提及“去庫存”相關(guān)表述，被認(rèn)為去庫存任務(wù)以階段性結(jié)束。

據(jù)了解，在2018年10月，住建部召開部分省市座談會(huì)研究2019年棚改政策，有地方明確提出，如果棚改融資政策由政府購買棚改服務(wù)模式轉(zhuǎn)為棚改專項(xiàng)債后，將難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。而根據(jù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，2018年各地棚改專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模累計(jì)只有約3100億，而全年的棚戶區(qū)改造投資則超過1.7萬億。

換而言之，繼續(xù)推動(dòng)棚改，“錢”從哪兒來尚未可知。有研究顯示，僅通過專項(xiàng)債，難以覆蓋2019年的棚改資金需求。

根據(jù)天風(fēng)證券的測算，2019年棚改資金需求在1.3萬億左右，落實(shí)到政策性銀行貸款與專項(xiàng)債的共有1.17萬億。但在政府購買服務(wù)模式取消后，保守估計(jì)2019年棚改專項(xiàng)債有6000億的配額，因此還有接近6000億的資金缺口。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院分析師認(rèn)為，在收緊棚改政策后，由于棚改專項(xiàng)債資金可能難以滿足新開工項(xiàng)目的融資需求等各方面的限制，從中央到地方，下調(diào)棚改任務(wù)目標(biāo)，成為更實(shí)際的選擇。