如果能夠?qū)㈤e置用地進(jìn)行轉(zhuǎn)移，那么中心城市將獲得更多的建設(shè)用地。
農(nóng)村土地如果要轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，大多數(shù)情況需要國(guó)務(wù)院親自審批，但國(guó)務(wù)院近日發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》(下稱《決定》)明確，這些事項(xiàng)之后可以直接在省內(nèi)審批。
此舉可能給中國(guó)城市格局的發(fā)展帶來巨大變化。
這個(gè)審批權(quán)分兩種情況，一種是永久基本農(nóng)田，“委托部分省級(jí)政府批準(zhǔn)”，首批只有8個(gè)省份;另一種是除基本農(nóng)田以外的其他農(nóng)用地，“授權(quán)省級(jí)政府批準(zhǔn)”，惠及所有省份。
多位接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家表示，土地審批權(quán)的下放，不僅有利于滿足疫情過后政府新基建、新產(chǎn)業(yè)上馬的土地需求，加快項(xiàng)目建設(shè)，還將優(yōu)化省域土地資源的優(yōu)化配置，利好強(qiáng)省會(huì)、中心城市。
審批權(quán)下放，土地資源優(yōu)化配置
《決定》稱，將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
《決定》還試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。
受18億畝耕地紅線的制約，國(guó)家對(duì)永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地尤為謹(jǐn)慎，所以重點(diǎn)還是在基本農(nóng)田以外的其他農(nóng)用地。關(guān)于這一部分，《決定》提到：
按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條第三款規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計(jì)劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn);
按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條第四款規(guī)定，對(duì)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
“這個(gè)文件對(duì)未來城市的發(fā)展十分關(guān)鍵。”華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)教授胡剛對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，新冠肺炎疫情過后，政府有很多新基建、新產(chǎn)業(yè)，比如5G、人工智能等項(xiàng)目需要上馬，這對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)發(fā)展、穩(wěn)就業(yè)都很重要。但這些項(xiàng)目上馬，就需要有發(fā)展空間，尤其是土地指標(biāo)。因此下放土地審批權(quán)，可以縮短審批時(shí)間，加快項(xiàng)目建設(shè)。
各省份每年的土地審批指標(biāo)是相對(duì)固定的，在有限的“蛋糕”之下，省域內(nèi)各個(gè)城市如何分配，事關(guān)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
尤其在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)實(shí)行“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中等城市和小城市”的中小城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，土地供給向三四線城市傾斜，與人口向大都市圈集聚的趨勢(shì)背離。一邊是人口外流但土地供應(yīng)嚴(yán)重過剩的三四線城市，一邊是外來人口大量流入但土地供應(yīng)十分緊張的一二線大城市，土地市場(chǎng)過去一直存在著這樣的供需錯(cuò)配。
這種錯(cuò)配，導(dǎo)致很多中小城市土地使用十分粗放，集約度低，土地的價(jià)值轉(zhuǎn)化率低。比如中部某縣級(jí)市一位官員告訴第一財(cái)經(jīng)記者：“我們這里經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，雖然也搞了一個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)，但是開發(fā)區(qū)里還是沒有多少企業(yè)，還有很多土地空著。”
而對(duì)一二線城市來說，由于土地供應(yīng)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致樓市供不應(yīng)求，房?jī)r(jià)高企，同時(shí)需要重點(diǎn)布局的新產(chǎn)業(yè)、新基建也面臨著用地的掣肘。比如有些沿海城市，土地實(shí)在太緊張，不得不進(jìn)行填海造地。
胡剛說，從空間布局來說，這些新項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目，很多都是在中心城市、大城市周邊，而大城市土地指標(biāo)緊張，因此，土地審批權(quán)下放到省里，有利于省域范圍內(nèi)土地指標(biāo)的優(yōu)化利用。
廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授丁長(zhǎng)發(fā)也認(rèn)為，此舉有利于土地資源的優(yōu)化配置。通過省域內(nèi)的優(yōu)化配置，一方面可以讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好的城市獲得更多用地指標(biāo)，而對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般的中小城市，可以通過出讓土地指標(biāo)獲得資金，加快補(bǔ)足公共服務(wù)短板，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域之間的均衡發(fā)展。
利好強(qiáng)省會(huì)、中心城市
在優(yōu)化配置的同時(shí)，土地的比較優(yōu)勢(shì)和價(jià)值也可以得到充分發(fā)揮。
對(duì)一個(gè)城市來說，土地應(yīng)該用在最能發(fā)揮其價(jià)值的地方。每個(gè)城市和地區(qū)的定位不同，一二線城市可以創(chuàng)造更多的二產(chǎn)和三產(chǎn)的就業(yè)崗位和產(chǎn)值，這也是中心城市的使命所在。
而對(duì)于三四線城市、中小城市和廣大農(nóng)村來說，重點(diǎn)還是要搞好糧食生產(chǎn)、旅游等方面，二產(chǎn)和三產(chǎn)應(yīng)該圍繞農(nóng)產(chǎn)品加工、旅游等具有優(yōu)勢(shì)和自身資源稟賦的產(chǎn)業(yè)。在土地利用上，這些中小城市也應(yīng)該盡量改變粗放式的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)集約化的發(fā)展。
廈門市房地產(chǎn)中介行業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王崎說，像北上廣深這些一線城市和廈門、南京這些二線熱點(diǎn)城市，它們發(fā)展農(nóng)業(yè)的附加值本就不高，還不如在不同城市之間進(jìn)行合理分工，讓這些地方努力發(fā)展好城市經(jīng)濟(jì)，讓以農(nóng)業(yè)為主的地方努力發(fā)展好農(nóng)業(yè)。
不過，在中原地產(chǎn)首席市場(chǎng)分析師張大偉看來，土地指標(biāo)都是土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)確定好的。真正有利于土地向大城市集聚的政策是近幾年出臺(tái)的“人地掛鉤”政策。
其中，2016年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求落實(shí)人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動(dòng)情況分配建設(shè)用地指標(biāo)。要落實(shí)地方政府主體責(zé)任，房地產(chǎn)價(jià)格上漲壓力大的城市要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。
去年4月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》也提出，要全面落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，在安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量的權(quán)重，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用。
但即便如此，土地審批權(quán)的下放對(duì)大城市發(fā)展仍有重大意義。由于在實(shí)際操作中，中心城市要在特定地段獲得建設(shè)用地，往往需要依賴城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制，即農(nóng)村對(duì)宅基地等進(jìn)行復(fù)墾以形成新的耕地、城市郊區(qū)占用耕地。此類工作因?yàn)樯婕案卣加?，審批程序比較復(fù)雜。
而此次《決定》中，對(duì)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。這里面，農(nóng)村宅基地是一大重點(diǎn)。
全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民曾有這樣一個(gè)表述：目前農(nóng)村空置宅基地3000萬畝，相當(dāng)于城市建成區(qū)總面積37%。因?yàn)槲覈?guó)城市當(dāng)中居住用地一般占城市建成區(qū)30%左右，空置宅基地就比現(xiàn)有城市當(dāng)中所有的住宅用地總量都要多，這是一種資源的極大浪費(fèi)。若拿出一小部分轉(zhuǎn)到城市就可以大幅度降低地價(jià)。
此前2017年，原國(guó)土部、住建部曾聯(lián)合發(fā)布了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，有13個(gè)城市納入試點(diǎn)，分別是北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都。
廣東2018年出臺(tái)了《廣東省全面推進(jìn)拆舊復(fù)墾促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作方案(試行)》。由此實(shí)現(xiàn)復(fù)墾指標(biāo)省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，突破了之前不得跨縣區(qū)流轉(zhuǎn)的限制。這意味著粵東西北地區(qū)的復(fù)墾指標(biāo)可以流轉(zhuǎn)到珠三角地區(qū)使用。
因此如果能夠?qū)⑦@些閑置用地轉(zhuǎn)移到中心城市，那么不僅可以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大利用，同時(shí)也可以讓中心城市獲得更多的建設(shè)用地。
廣東省體制改革研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)彭澎對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，審批權(quán)下放后，對(duì)省級(jí)來說，還是應(yīng)該堅(jiān)持土地價(jià)值與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，在按照已有的規(guī)劃格局的基礎(chǔ)上，一方面，不要讓土地在欠發(fā)達(dá)地區(qū)閑置，同時(shí)充分發(fā)揮中心城市作用，帶動(dòng)都市圈、城市群發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
胡剛也認(rèn)為，審批權(quán)下放會(huì)推動(dòng)土地資源的優(yōu)化配置，有利于強(qiáng)省會(huì)、中心城市的進(jìn)一步做強(qiáng)做大。
